Dr Evelien Brouwer: Zakaz wjazdu do strefy Schengen z powodów politycznych? Przypadek Lyudmyly Kozlovskiej

30 sierpnia 2018 | Autor: Dr Evelien Brouwer

W dniu 13 sierpnia 2018 r. Lyudmyla Kozlovska, obywatelka Ukrainy i prezes Fundacji Otwarty Dialog (ODF) w Polsce, została zatrzymana po kontroli paszportowej na lotnisku belgijskim w Brukseli na podstawie polskiego zakazu wjazdu zgłoszonego do Systemu Informacji Schengen (SIS II). Dzień później belgijskie władze graniczne deportowały ją do Kijowa (Ukraina). Zgodnie z informacjami podanymi na stronie internetowej Fundacji Otwarty Dialog, zakaz wjazdu nałożony na Kozlovską został wprowadzony do SIS II przez polskie władze w dniu 31 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 6 kodeksu granicznego Schengen, wszystkie pozostałe państwa Strefy Schengen, muszą na tej podstawie uznać Kozlovską za „osobę pozbawioną prawa do przekraczania granicy państwa” (ang. ‘inadmissible alien’) i odmówić wjazdu do strefy Schengen. Sprawa ta rodzi pytania dotyczące uprawnień uznaniowych państw do korzystania z SIS II w odniesieniu do zakazów wjazdu dla „niechcianych migrantów” i obowiązku państw wykonujących ten zakaz, w tym przypadku Belgii, sprawdzenia zasadności lub proporcjonalności decyzji innych państw. Ponadto, ta sprawa ilustruje konieczność wdrożenia skutecznych środków zaradczych przeciwko decyzjom przekazywanych do dużych baz danych, takich jak SIS.

Ograniczenia w wydawaniu zakazu wjazdu w ramach SIS

Zgodnie z art. 24 rozporządzenia w sprawie SIS II, obywatel państwa trzeciego może zostać zgłoszony do SIS z dwóch powodów: wydalenia, odmowy wjazdu czy wydalenia jako środka prawa imigracyjnego prowadzącego do zakazu wjazdu na jego podstawie (dyrektywa powrotowa 2008/115) czy też względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa. Podczas ubiegania się o unijny status rezydenta długoterminowego Kozlovska, od dziesięciu lat legalnie przebywająca w Polsce, została poinformowana, że nie została zgłoszona do SIS. Bez ubiegania się o dostęp do akt jej wniosku o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, podjęto decyzję, że należy odmówić dostępu do części akt sprawy ze względu na to, że takie ujawnienie „spowodowałoby poważne szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej”. Informacje te wskazują, że imigracja nie była powodem zgłoszenia jej do SIS. Zgodnie z dyrektywą powrotową, gdyby polskie władze cofnęły jej status rezydenta, ona powinna byłaby otrzymać najpierw decyzję o powrocie, a takie decyzje nie są automatycznie zgłaszane do SIS II. Jedynie w przypadku, jeżeli nie zostanie wyznaczony „określony okres czasu na dobrowolny powrót” po decyzji nakazującej powrót zastosowany zostanie zakaz wjazdu, który zostanie zgłoszony do SIS.

Powiadomienie SIS, dotyczące porządku publicznego lub względów bezpieczeństwa, może być oparte albo na skazaniu przez państwo członkowskie za przestępstwo, zagrożone karą co najmniej jednego roku pozbawienia wolności , albo w przypadku, gdy istnieją poważne podstawy, by sądzić, że dana osoba „popełniła poważne przestępstwa lub w odniesieniu do niej zachodzi podejrzenie zamiaru popełnienia tych przestępstw na terytorium państwa członkowskiego “.

Te podstawy, zawarte już w Konwencji z Schengen z 1990 r., zostały skrytykowane za stworzenie szerokiej i nieproporcjonalnej podstawy dla odmowy wjazdu i wydalenia. Na podstawie pierwszej podstawy, skazanie za drobne przestępstwo w jednym z państw Schengen już może doprowadzić do długotrwałego wygnania z całego terytorium Schengen. Ponadto, druga podstawa zapewnia państwom Schengen szeroki margines przy ocenie nie tylko tego, którą osobę należy uznać za taką, która może popełnić poważne przestępstwo, ale także tego, co należy uznać za poważne przestępstwo.

Uprawnienia państw do zgłoszenia wpisu do SIS są jednak ograniczone przez dwa warunki, dodane w rozporządzeniu SIS II z 2006 r. Po pierwsze, każdy zakaz wjazdu wprowadzany do SIS musi być oparty na indywidualnej ocenie, a po drugie, przed wydaniem ostrzeżenia, państwa członkowskie muszą ustalić, czy sprawa jest „odpowiednia, istotna i wystarczająco ważna” (art. 21 i 24). Każda decyzja o zgłoszeniu osoby do SIS jako ”pozbawionej prawa do przekraczania granicy państwa” musi zatem odpowiadać celom SIS (”zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa na terytoriach Państw Członkowskich”) oraz zasadą proporcjonalności.

W sprawie Zh. i O, rozpatrując kwestię kiedy z przyczyn dotyczących porządku publicznego państwo członkowskie może zadecydować o nieudzieleniu dobrowolnego okresu czasu na powrót na podstawie dyrektywy w sprawie powrotów, TSUE orzekł, że chociaż „państwa członkowskie zasadniczo zachowują swobodę w zakresie ustalania wymogi polityki publicznej zgodnie ze swoimi potrzebami krajowymi, które mogą się różnić w zależności od państwa członkowskiego i od okresu czasu”, wymogi te muszą być interpretowane ściśle „w celu zapewnienia poszanowania podstawowych praw obywateli państw trzecich, gdy są wydalani z Unii Europejskiej”. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zastosował te same kryteria, co w odniesieniu do obywateli UE na podstawie dyrektywy o obywatelstwie, stwierdzając, że “ryzyko dla porządku publicznego” musi być oceniane indywidualnie w każdym przypadku w celu ustalenia, czy osobiste postępowanie obywatela państwa trzeciego stwarza ”rzeczywiste i aktualne ryzyko dla porządku publicznego”. Ponadto, należy wziąć pod uwagę zasadę proporcjonalności i podstawowe prawa osoby zainteresowanej (pkt 50, 69).

Biorąc pod uwagę ochronę praw podstawowych, w przypadku pani Kozlovskiej, która ma rodzinę w Polsce i jest zamężna z obywatelem polskim, zakaz wjazdu wpłynął zarówno na jej prawo do życia rodzinnego (8 EKPC, 7 Karta praw podstawowych UE), jak i na jej prawo do wolności wypowiedzi (10 EKPC, 9 Karty praw podstawowych UE). W sprawie Piermont, dotyczącej art. 10 EKPC i francuskiego środka wydalenia z Polinezji Francuskiej oraz zakazu ponownego wjazdu na Nową Kaledonię przeciwko niemieckiemu członkowi Parlamentu Europejskiego, ETPC uznał, że naruszono art. 10 EKPC, ponieważ władze francuskie nie osiągnęły właściwej równowagi między, z jednej strony, interesem publicznym, który wymaga zapobiegania zakłóceniom porządku i zachowania integralności terytorialnej, a z drugiej strony wolności słowa [skarżącej strony] “.

Wydaje się mało prawdopodobne, aby Polska mogła powołać się na art. 16 EKPC, zgodnie z którym art. 10, 11 (wolność wyznania) i 14 (niedyskryminacja) nie stanowią przeszkody dla państw “w ograniczaniu działalności politycznej cudzoziemców “. ETPC nigdy nie znalazł żadnego uzasadnienia dla zastosowania tego wyjątku ani dla zróżnicowanego traktowania obywateli i osób niebędących obywatelami danego kraju w zakresie ochrony wolności wypowiedzi. W sprawie Perinçek, pkt 121-123, ETPC podkreślił, że zdanie w art. 16 należy interpretować zawężająco jako mogące jedynie zezwalać na ograniczenia „działań, które bezpośrednio wpływają na proces polityczny”. Zdaniem ETPC, ponieważ prawo do wolności wypowiedzi zagwarantowane było w 10 EKPC “bez względu na granice”, nie można stawiać różnicy między wykonywaniem go przez obywateli i obcokrajowców.

Rola państwa wykonującego

Oprócz pytań dotyczących zasadności polskiego zakazu wjazdu, można również podważyć zgodność belgijskiej decyzji z prawem o wykonaniu wpisu do SIS poprzez wydalenie pani Kozlovskiej do Kijowa. Chociaż SIS II opiera się pośrednio na zasadzie wzajemnego zaufania i wymaga od państw strefy Schengen egzekwowania wpisów SIS drugiej strony, państwo może mieć obowiązek sprawdzenia ich zgodności z prawem lub proporcjonalności, jeżeli jego egzekwowanie naruszałoby podstawowe prawa osoby, której to dotyczy.

Zostało to potwierdzone przez TSUE w sprawie korzystania z systemu dublińskiego w celu przekazywania osób ubiegających się o azyl w postępowaniu NS kontra SSDH, w związku z wykonaniem europejskiego nakazu aresztowania (ENA) w Aranyosi i Căldăraru, a ostatnio w ważnej sprawie Celmer, dotyczącej niezależności sądów krajowych w Polsce. W sprawie Aranyosi i Căldăraru sprawa dotyczyła traktowania osób uwięzionych w państwie wykonującym oraz kwestii, czy ekstradycja nie narusza ich bezwzględnego prawa do ochrony przed nieludzkim lub poniżającym traktowaniem (3 EKPC i 4 Karty praw podstawowych UE).

Wyrok w sprawie Celmer dotyczył wątpliwości irlandzkiego sądu, czy obywatele polscy, którzy zostaną przekazani na podstawie ENA, otrzymaliby sprawiedliwy proces zgodnie z art. 47 Karty, biorąc pod uwagę ostatnie zmiany w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że organ sądowy wezwany do wykonania ENA musi wstrzymać się przed jego uprawomocnieniem , jeżeli, po pierwsze, dopatrzyłby się “rzeczywistego ryzyka naruszenia istoty podstawowego prawa do rzetelnego procesu z powodu systemowych lub uogólnionych uchybień w odniesieniu do sądownictwa, a po drugie, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy, znalazłby istotne podstawy, aby sądzić, że osoba, której dotyczy wniosek, stanie w obliczu takiego ryzyka (pkt 68). Tylko wtedy, gdy na podstawie art. 7 ust. 2 TUE Rada Europejska uznałaby naruszenie zasad art. 2 TUE w państwie członkowskim, sądy krajowe powinny, zdaniem TSUE, automatycznie odmówić wykonania ENA dla tego państwa (70-74). Pomimo iż, jak widać w komentarzach Van Ballegooij / Bárd, wydaje się, że jest dla sądów krajowych wysoki próg dla odrzucenia zaufania, ważne jest, aby TSUE podkreślał obowiązek zbadania i oceny niezależności sądów jeszcze przed ekstradycją. W przypadkach, w których wyżej wymienione sprawy dotyczyły wydalenia lub ekstradycji z jednego państwa członkowskiego do innego państwa członkowskiego, w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, TSUE zajmował się w szczególności wpisami do SIS w celu odmowy wjazdu obywatelom państw trzecich, będących małżonkami obywateli Unii Europejskiej . W niniejszym wyroku TSUE stwierdził, że odmowa wydania wizy lub wjazdu obywatelowi kraju trzeciego, który opiera się wyłącznie na wpisie do SIS, bez sprawdzenia, czy stanowi on rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie, na podstawie prawa UE stanowi naruszenie prawa członków rodzin obywateli UE.

Dlatego wydaje się zasadne twierdzenie, że przed wydaleniem Kozlovskiej do Kijowa, władze belgijskie powinny były najpierw sprawdzić, czy wydalenie nie naruszy jej praw do wolności słowa, życia rodzinnego lub skutecznej obrony sądowej, ale z pewnością jej prawo do pobytu jako członka rodziny obywatela UE.

Dostęp do środków prawnych

Obywatele państw trzecich zgłoszeni do SIS II na podstawie porządku publicznego i względów bezpieczeństwa będą informowani o istnieniu tego raportu dopiero w przypadku odmowy wjazdu, wydania wizy, (przedłużenia) dokumentu pobytowego lub, jak w tym przypadku, deportacji. To sprawia, że trudno jest odpowiednio wcześnie złożyć zażalenie przeciwko alertom w SIS. Jednakże na podstawie art. 43 rozporządzenia w sprawie SIS II dana osoba może wnieść powództwo do sądu lub organu właściwego zgodnie z prawem „”każdego państwa członkowskiego” w celu uzyskania dostępu, wniesienia poprawek, usunięcia lub uzyskania informacji bądź odszkodowania w związku z dotyczącym go wpisem. Ponadto przewiduje ona, że państwa członkowskie zobowiązują się do wzajemnego egzekwowania ostatecznych decyzji wydanych przez te sądy lub organy. Oznacza to, że osoby zgłoszone do SIS II mogą wszcząć postępowanie sądowe w dowolnym państwie należącym do strefy Schengen, a jeżeli następnie sąd krajowy lub organ w tym państwie uzna, że zakaz wjazdu jest niezgodny z prawem, państwo wnioskujące o wpis musi usunąć zakaz wjazdu z SIS II. Przepis ten stanowi zatem istotną podstawę do wszczęcia środków prawnych przeciwko zakazom wjazdu wprowadzanym do SIS, szczególnie gdy w państwach zgłaszających nie ma skutecznych środków zaradczych przeciwko wpisom do SIS, co, jak się wydaje, ma miejsce w przypadku w Polsce, jak podaje Fundacja Helsińska.

Uwagi końcowe

SIS II jest obecnie wykorzystywany przez 22 państwa członkowskie UE oraz cztery kraje stowarzyszone w ramach Schengen, tj. Islandię, Norwegię, Szwajcarię i Liechtenstein. Bułgaria, Rumunia, Chorwacja i Wielka Brytania posługują się SIS wyłącznie do celów współpracy w zakresie egzekwowania prawa, a Cypr i Irlandia nie są jeszcze podłączonedo SIS. Zgodnie ze statystykami dostarczonymi przez euLISA, agencję odpowiedzialną przed UE, SIS II wprowadził w 2017 r. 501 996 wpisów dotyczących obywateli państw trzecich w celu odmowy pobytu / wjazdu, co stanowi 56% wszystkich danych dotyczących osób w SIS II (mogących obejmować również osoby, którym wydano europejski nakaz aresztowania, osoby zaginione, osoby pomagające w postępowaniu sądowym oraz osoby wpisane „w celu poddania kontroli dyskretnej i szczegółowej”). Chociaż, jak wspomniano powyżej, TSUE i ETPCz dostarczyły odpowiednie wytyczne chroniące prawa jednostek, dalsze wyjaśnienia dotyczące uprawnień i obowiązków państw strefy Schengen w przypadku korzystania z SIS są nadal konieczne. Nie tylko ze względu na rosnące i wzajemnie powiązane korzystanie z dużych baz danych UE na potrzeby migracji i bezpieczeństwa, ale także z uwagi na ostatnie wydarzenia krajowe, które mają wpływ na zasady UE dotyczące praworządności i demokracji.

Źródło: verfassungsblog.de

Podpisz petycję:

#BringHerBack – domagamy się powrotu Ludmiły Kozłowskiej do UE!

Czytaj także:

Pozostałe głosy w obronie Lyudmyly Kozlovskiej:

Więcej na temat: