1. Wstęp
“Istnieją realne problemy, które uniemożliwiają Ukrainie wyjście z tego najtrudniejszego kryzysu, ale te problemy są przemilczane na Zachodzie. Rozmawiałem z wieloma osobami, w tym również obecnymi tu dzisiaj, gdy ustawa lustracyjna została wprowadzona w życie. W prywatnych rozmowach mówili oni, że to jest okropna ustawa, która powinna być pilnie uchylona” – stwierdził Sergei Lavrov, Minister Spraw Zagranicznych Federacji Rosyjskiej, 07.02.2015 w trakcie Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa. Publikacja ta jest kontynuacją poprzednich publikacji opracowanych przez ekspertów Fundacji Otwarty Dialog: International expertise on draft law of Ukraine “On Purification of Government”, Podsumowanie prac legislacyjnych nad ustawą lustracyjną nr 4359a „O oczyszczeniu władzy” oraz Current challenges of lustration in Ukraine (wydanego wraz ze Społecznym Komitetem Lustracyjnym). W tej publikacji autorka skupia się całościowo na zagadnieniu oczyszczenia władzy (lustracji) na Ukrainie rozumianej w sposób kompleksowy – łącznie z aspektem weryfikacji korpusu sędziowskiego. Fundacja pragnie serdecznie podziękować naszym partnerom i sponsorom: Społecznemu Komitetowi Lustracyjnemu, USAID FAIR Justice Project oraz The European Union Advisory Mission Ukraine (EUAM Ukraine) za wsparcie, bez którego nasza praca nie byłaby możliwa. Serdecznie dziękujemy również wszystkim ekspertom współpracującym z nami pro bono od samego początku trwania projektu: profesorowi Adamowi Czarnocie, profesorowi Romanowi Davidowi, doktorowi Pavlowi Zackowi, Radosławowi Petermanowi z polskiego Instytutu Pamięci Narodowej, adwokatowi Pawłowi Osikowi oraz Arturowi Bilskiemu z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego a także wielu innym osobom, które przyczyniły się do realizacji naszych działań. Celem niniejszego opracowania jest dokonanie próby oceny wdrażania ukraińskiej lustracji w kontekście aktualnej sytuacji politycznej i prawnej oraz próba udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu ustawy te spełniają pokładane w nich nadzieje.2. Ukraińska lustracja: ogólne założenia funkcjonowania ustaw „O oczyszczeniu władzy” i „O odnowieniu zaufania do wymiaru sprawiedliwości”
Okoliczności prowadzące do powstania ustawy „O oczyszczeniu władzy” mającej na celu lustrację majątkową i weryfikację pod kątem pracy lub współpracy z organami sowieckich służb specjalnych zostały przedstawione w opracowaniu Podsumowanie prac legislacyjnych nad ustawą lustracyjną nr 4359a „O oczyszczeniu władzy”. W nim została również wspomniana, w sposób skrótowy ustawa „O odnowieniu zaufania do wymiaru sprawiedliwości”, na podstawie której weryfikowani są sędziowie sądów powszechnych.Proces lustracji opiera się na czterech wymiarach:
- Zakaz sprawowania funkcji publicznych na okres od 5 do 10 lat dla urzędników zajmujących stanowiska decyzyjne, którzy zajmowali swoje stanowiska co najmniej przez rok w okresie rządów Janukovycha;
- Lustracja majątkowa;
- Sprawdzenie, czy dana osoba była agentem KGB, pracownikiem urzędów bezpieczeństwa USRR, czy członkiem kierownictwa Komunistycznej Partii USRR;
- Weryfikacja korpusu sędziowskiego.
- Pierwszy z nich to zakaz sprawowania funkcji publicznych na okres od 5 do 10 lat dla urzędników zajmujących stanowiska decyzyjne we wszystkich instytucjach państwowych na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym, którzy co najmniej przez rok w okresie rządów Viktora Yanukovycha zajmowali swoje stanowiska, a w okresie znanym obecnie jako Rewolucja Godności (Majdanu; EuroMajdanu) nie odeszli na własne życzenie (nie podali się do dymisji).
- Drugi wymiar to lustracja majątkowa, która ma za zadanie weryfikację zgodności wartości posiadanego majątku z deklarowanymi dochodami.
- Trzeci – sprawdzenie, czy w przeszłości poddana procesowi lustracji osoba była agentem KGB, pracownikiem urzędów bezpieczeństwa Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, członkiem kierownictwa Komunistycznej Partii USRR od stopnia kierownika powiatowej jednostki partyjnej bądź członkiem Komsomołu.
- Wymiar czwarty (regulowany dodatkowo odrębną ustawą) to weryfikacja korpusu sędziowskiego pod kątem wydawania wyroków przeciwko uczestnikom masowych protestów społecznych podczas Rewolucji Godności.
Próbą wsparcia oczyszczenia korpusu sędziowskiego były wybory nowych prezesów sądów powszechnych, które odbyły się w maju 2015. Jednak w przypadku 60% sądów wybrano dotychczasowych prezesów.
3. Ramy czasowe procesu lustracyjnego w Ukrainie
Zgodnie z ogłoszonym w dniu 16.10.2014 r. przez Gabinet Ministrów (rząd) dekretem dotyczącym planu przeprowadzenia weryfikacji w oparciu o ustawę lustracyjną, pierwsze stadium tego procesu obejmujące „automatyczne” usunięcie ze stanowiska, jak i lustrację osób obecnie zajmujących stanowiska w urzędach państwowych zostało przewidziane na dwa lata. Wynikający z niego obowiązek automatycznego zwolnienia nie został do chwili obecnej dopełniony w przypadku niektórych przewidzianych ustawą kategorii osób, co omówione zostało w dalszej części niniejszej publikacji. Szczegółowy plan czasowy lustracji został dodany jako załącznik do niniejszej publikacji (Załącznik 1 – do pobrania). W dniu 11.11.2014 r. została utworzona Społeczna Rada Lustracyjna przy Ministerstwie Sprawiedliwości, w skład której wchodzi grupa dziennikarzy śledczych oraz osób zasłużonych w walce o prawa człowieka i w walce z korupcją.
Lustracja na Ukrainie
Prawo łaskiPrezydenta
Prezydent Ukrainy posiada nadzwyczajne prawo łaski lustracyjnej wobec osób, które funkcjonująca przy nim Rada Bezpieczeństwa i Obrony wskaże jako niezbędne dla sprawowania funkcji związanych z konfliktem zbrojnym w Donbasie (siły ukraińskie działają w ramach tzw. Operacji Antyterrorystycznej).
4. Implementacja lustracji w Ukrainie: stan obecny i największe wyzwania
Na dzień 06.10.2015 r. w rejestrze prowadzonym przez Departament Lustracyjny Ministerstwa Sprawiedliwości znajdują się 772 nazwiska osób mających zakaz sprawowania funkcji publicznych na okres od 5 do 10 lat w wyniku sankcji ustawy. Rejestr obejmuje także 86 730 osób obecnie pracujących oraz 48 148 osób ubiegających się ostanowiska państwowe. Liczby te są aktualizowane z tygodniową częstotliwością. Obecny stan implementacji ustaw i największe wyzwania zostały opisane w ogólnych zarysach w poprzednich (wspomnianych we wstępie) publikacjach Fundacji. Zasadniczo można uznać, że lustracja w urzędach administracji publicznej i ministerstwach na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym jest wdrażana z istotnymi oporami, ale jednak postępuje, przy czym najistotniejszym problemem pozostaje postawa najwyższych władz państwa wobec ustawy lustracyjnej, jak również urzędów odpowiedzialnych za prawidłową weryfikację dokumentów. Społeczny Komitet Lustracyjny, który od początku, jako organizacja społeczna, aktywnie wspiera lustrację w Ukrainie, prowadzi kilka dodatkowych rejestrów mających na celu monitorowanie implementacji ustawy. Pierwszy z nich dotyczy 50 najwyższych urzędników państwowych, którzy do tej pory nie zostali zwolnieni w myśl wymogów ustawy, albo zostali zwolnieni dopiero pod silną presją mediów i aktywistów społecznych.Według informacji pochodzących od aktywistów, ustawę lustracyjną najbardziej lekceważy Administracja Prezydenta Ukrainy oraz Prokuratura Generalna – mimo wymiany części kierownictwa.
O patologicznej sytuacji świadczy również fakt, że urzędujący prezes Państwowej Inspekcji Finansowej R. Nasirov do tej pory pełni jednocześnie funkcję deputowanego do Rady Najwyższej, jawnie ignorując ustawę o służbie publicznej.
5. Sytuacja prawna wokół ustaw i rekomendacje Komisji Weneckiej
5.1. Ustawa lustracyjna i rekomendacje Komisji Weneckiej Prace nad poprawkami do obydwu ustaw wynikały z dwóch przyczyn. Wśród nich znajdowały się zarówno czynniki obiektywne mające źródło w ich niedoskonałościach i nierealistycznych założeniach, jak również instrumenty wykorzystywane przez środowiska pragnące zablokować proces lustracji jako stojący w sprzeczności z ich interesami. Grupy te, wywodzące się w dużym stopniu z szerokiego otoczenia Viktora Yanukovycha i dawnej Partii Regionów oraz Partii Komunistycznej, próbowały w tym celu wykorzystać skargę do Sądu Konstytucyjnego, jak i poddać ustawy pod rozpatrzenie przez Komisję Wenecką (organ doradczy Rady Europy). W dniu 17.11.2014 r. Sąd Najwyższy zwrócił się do Sądu Konstytucyjnego Ukrainy z wnioskiem o zrewidowanie ustawy „O oczyszczeniu władzy” pod kątem naruszenia niezależności sędziowskiej oraz łamania konstytucyjnego prawa obywateli do równego dostępu do stanowisk w administracji publicznej. W styczniu 2015 r. do Sądu Konstytucyjnego zwrócili się parlamentarzyści, spośród których znaczną część tworzyli członkowie byłej Partii Regionów. Sąd Konstytucyjny wstrzymał się ze swoimi decyzjami na czas nieokreślony. O okolicznościach przekazania ustawy „O oczyszczeniu władzy” do oceny ekspertom Komisji Weneckiej napisano w jednej z poprzednich publikacji Fundacji Otwarty Dialog. W dniu 16.12.2014 r. Komisja Wenecka opracowała swoje początkowe wytyczne dotyczące zmian w treści ustawy. Brak wiedzy o mechanizmach funkcjonowania Komisji i znaczeniu jej rekomendacji spowodował, że z jednej strony przeciwnicy lustracji w Radzie Najwyższej (wywodzący się z byłej Partii Regionów, Partii Komunistycznej oraz część deputowanych niezależnych) wykorzystali rekomendacje jako podstawę do stwierdzenia, że „ustawa nie jest zgodna z prawem międzynarodowym i powinna być skasowana” . Z drugiej strony, część środowisk dziennikarskich rozpowszechniała pogląd, że Komisja jest narzędziem w ręku skompromitowanego deputowanego byłej Partii Regionów Serhiya Kivalova, będącego do końca stycznia 2015 r. jej członkiem. Warto nadmienić, że Komisja zmieniła swoje, początkowo bardzo krytyczne, wnioski, po otrzymaniu projektu zmian do ustawy i wizycie delegacji ukraińskiej: Yehora Soboleva i Leonida Yemetsa – deputowanych Rady Najwyższej, Pavla Petrenko – Ministra Sprawiedliwości, oraz Tetiany Kozachenko – Dyrektor Departamentu Lustracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, współautorki ustawy. Komisja dodatkowo zadeklarowała współpracę przy dopracowywaniu poprawek do ustawy. Proponowane zmiany zakładają m.in. stworzenie niezależnej instytucji nadzorującej lustrację oraz penalizację ignorowania ustawy lub świadomego łamania jej zapisów. Proponuje się również wyjęcie sędziów sądów powszechnych spod lustracji dotyczącej wydawanych przez nich wyroków, a pozostawienie jedynie kompetencji ustawy dotyczącej ich majątku. Owocem współpracy między Komisją a stroną ukraińską są rekomendacje opublikowane w dniu 19.06.2015 r. W końcowych wnioskach Komisja Wenecka przyznaje Ukrainie prawo do znalezienia własnej równowagi pomiędzy tzw. automatyczną lustracją a powszechnie obowiązującą uniwersalną zasadą prawną indywidualnej odpowiedzialności za popełnione czyny. Uznając również koncept „demokracji mającej prawo do obrony samej siebie”, który wykorzystywany jest zwyczajowo jako argument w obronie rozwiązań czasu transformacji polegających na zwolnieniu szerokiego kręgu urzędników, Komisja zachęca do zastanowienia się nad tym, czy dotychczasowy wykaz stanowisk podlegających zwolnieniu w wyniku ustawy jest odpowiedni. Komisja konsekwentnie stoi również na stanowisku, zgodnie z którym powinno nastąpić całkowite przekazanie procesu weryfikacji sędziów Tymczasowej Specjalnej Komisji ds. Weryfikacji Sędziów oraz zachęca do indywidualizacji odpowiedzialności korupcyjnej. Najistotniejszym wnioskiem jest wyraźne zalecenie scentralizowania procesu lustracji. Samo powołanie centralnej niezależnej instytucji ds. jej nadzoru to za mało, gdyż nie ma gwarancji, że proces ten będzie efektywny przy tak dużej skali spraw bez opracowania przejrzystych i precyzyjnych instrumentów egzekwowania postanowień ustawy, nad którymi kontrolę od początku do końca będzie mieć planowana instytucja (obecnie jednym z bardziej istotnych mankamentów procesu lustracyjnego jest brak jakichkolwiek instrumentów egzekucyjnych po stronie Departamentu Lustracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości względem przeprowadzających lustrację instytucji państwowych).Najistotniejszym wnioskiem Komisji Weneckiej jest wyraźne zalecenie scentralizowania procesu lustracji.
- Należy unikać zbyt wielu szczebli decyzyjnych w sprawach dotyczacych mianowania, odwoływania oraz karania dyscyplinarnego sędziów, co w zamyśle ma doprowadzić do większej transparentności całego systemu oraz przede wszystkim – wyeliminować wpływy polityczne, w tym także ze strony Prezydenta Ukrainy. W modelu optymalnym większość takich spraw miałaby przejąć zreformowana i obdarzona zaufaniem społecznym Wyższa Rada Sprawiedliwości; wskazano także na potrzebę odpolitycznienia urzędu Prokuratora Generalnego;
- Całkowita wymiana korpusu sędziowskiego w Ukrainie (ponad 8 000 sędziów) w oparciu o jedną decyzję nie jest wykonalna (może w sposób istotny zakłócić funkcjonowanie sądownictwa) i może naruszać podstawowe zasady praworządności (zasadę podziału i rozdzielności władzy; niezależność wymiaru sprawiedliwości) – poza najbardziej wyjątkowymi sytuacjami. Zdaniem Komisji można natomiast, podejmując decyzję o reorganizacji sądów, ogłosić otwarte konkursy dla wszystkich sędziów w nim pracujących na nowych i określonych ustawowo zasadach. Powinny mieć w nich możliwość udziału także osoby dotychczas pozostające na stanowiskach sędziowskich; kto nie godzi się na nowe kryteria, powinien mieć prawo do przeniesienia w stan spoczynku;
- Komisja zaznacza dodatkowo, jak wskazano wyżej, że korpus sędziowski można całkowicie i szybko wymienić w przypadkach wyjątkowych, tj. w przypadku wystąpienia tzw. constitutional discontinuity, czyli wtedy, gdy zmiana władzy następuje z określeniem braku ciągłości prawnej z poprzednim ustrojem, naruszeniem suwerenności terytorialnej lub w wyniku obalenia reżimu. Na chwilę obecną (pomimo Rewolucji Godności i obalenia władzy Victora Yanukowycza) pozostaje dyskusyjne, czy i w jakim stopniu Ukraina spełnia te kryteria, ponieważ państwo formalnie było i jest demokracją z ciągłością prawną w okresie ostatnich 25 lat.