Publikujemy opracowanie debaty w ramach EFNI 2015: Jakich reform potrzebuje Ukraina, by spełnić swoje europejskie aspiracje członkostwa w UE?

W dniach 30.09-02.10.2015 w Sopocie podczas Europejskiego Forum Nowych Idei (EFNI) dyskutowaliśmy o tym, jakie wyzwania stoją przed przechodzącą proces reform Ukrainą. Debatę poświęconą naszemu wschodniemu sąsiadowi współorganizowała Fundacja Otwarty Dialog wraz z Kiev Dialogue oraz Inicjatywą Sekretarza Generalnego ONZ Global Compact w Polsce. Mamy dziś przyjemność zaprezentować oficjalne podsumowanie zawierające także kluczowe rekomendacje.

Spis treści:

  1. Jakich reform potrzebuje Ukraina, by spełnić swoje europejskie aspiracje członkostwa w UE?
  2. Polska, Ukraina i strefa postsowiecka. Międzymorze - nowe wyzwanie na nowe czasy?
  3. Reformy sektora bezpieczeństwa cywilnego. Rola EUAM - Kalman Mizsei,
  4. Ukraińskie reformy utrudnia "kultura mechanizmów korupcyjnych” - Bartosz Kramek
  5. Komentarz do projektu zmian Konstytucji Ukrainy w zakresie decentralizacji władzy - Marcin Święcicki 

***

1. Jakich reform potrzebuje Ukraina, by spełnić swoje europejskie aspiracje członkostwa w UE? 

Blisko 20 miesięcy temu, na Placu Niepodległości w Kijowie zakończył się EuroMajdan, znany dziś również jako Rewolucja Godności. Masowe protesty społeczne doprowadziły do przełomu politycznego i objęcia władzy przez siły prodemokratyczne i proeuropejskie. Ich początek tkwił w europejskich aspiracjach i ogromnej determinacji Ukraińców. Aspiracjach, które okupione wieloma ofiarami, w tym ceną ludzkiego życia, dały początek procesowi całej serii reform systemowych. Miały one przeobrazić Ukrainę w nowoczesne i szybko zmierzające do członkostwa w UE państwo. Reformy były i są wyczekiwane przez zaskakująco dojrzałe społeczeństwo, gotowe do poniesienia wiążących się z nimi początkowych wyrzeczeń.

Dziś natomiast w ukraińskim dyskursie publicznym dominuje perspektywa rozczarowania wolnym tempem przemian, brakiem ich zauważalnych efektów i jasnego horyzontu czasowego, w jakim powinny się one pojawić. Nadzieje budzi przyspieszenie w obwodzie odeskim, w którym nowy gubernator, były prezydent Gruzji Micheil Saakaszwili, stara się w sposób energiczny wprowadzać reformy na gruncie lokalnym. Z pewnością jednak jest zbyt wcześnie by ogłosić porażkę Majdanu i jego idei, a sytuacja, w jakiej znajduje się obecnie Ukraina pozostaje niezmiernie złożona. Ukraina i Odessa tworzą swoiste laboratoria reform, bacznie obserwowane przez Rosję i pozostałe kraje Wspólnoty Niepodległych Państw.

Uwarunkowania, które wpływają na skalę, jakość i tempo prowadzonych i postulowanych przemian to czynniki zarówno wewnętrzne, jak i środowisko geopolityczne. Sukces Majdanu i realna europejska perspektywa Ukrainy spowodowały aktywne przeciwdziałanie ze strony Federacji Rosyjskiej, jak również opór struktur głęboko zakorzenionych w dotychczasowym, dysfunkcyjnym systemie organizacji państwa. W efekcie doprowadziły one do regionalnego kryzysu bezpieczeństwa, wobec którego problem ukraiński stał się wyzwaniem dla Unii Europejskiej, ale przede wszystkim - bezpośrednio sąsiadujących z Ukrainą i Rosją państw Europy Środkowo-Wschodniej. Stanęły one przed nowymi wyzwaniami, które zmuszają je do rekonfiguracji priorytetów w dziedzinie polityki zagranicznej i obrony (jak również głębokiej analizy pod kątem optymalnej alokacji zasobów w tym obszarze). Nie ulega także wątpliwości, że sukces Ukrainy i projektu przemian mających doprowadzić ją do integracji z UE stał się jednocześnie żywotnym interesem tak Polski, jak i wielu innych krajów regionu.

Odpowiedź na obecne wyzwania może wymagać zarówno konsekwencji w dotychczasowej polityce wsparcia wysiłków modernizacyjnych na Ukrainie, wykorzystania reformatorskich doświadczeń innych krajów, nauki na błędach z przeszłości i sięgnięcia do historycznych projektów integracyjnych, a być może także - sformułowania zupełnie nowych koncepcji.

Z tych powodów spotkaliśmy się w doborowym gronie w dn. 02.10.2015 r. na Europejskim Forum Nowych Idei w Sopocie na poświęconej sytuacji na Ukrainie debacie, w ramach której poszukiwaliśmy odpowiedzi na następujące pytania:

•       Czy nowe koncepcje współpracy (jak projekt Międzymorza) mogą być pomocne?

•       W jakim stopniu doświadczenie reform w Gruzji i Mołdawii przystaje do realiów ukraińskich?

•       Jaka powinna być rola i strategia Polski, państw bałtyckich i UE w długookresowej współpracy z Ukrainą?

Mamy nadzieję, że niniejsze opracowanie przybliży niektóre z kluczowych aspektów zarysowanych problemów, omówionych w trakcie debaty.

Spore kontrowersje wzbudziły słowa profesora Jeffreya Sachsa o polityce międzynarodowej, ograniczonej woli i możliwościach pomocy Ukrainie ze strony Unii Europejskiej oraz konieczności współpracy Ukrainy z Rosją w obecnych realiach. Polecamy w związku z tym szczególnie komentarz polemizującego w trakcie debaty z prof. Sachsem Kálmána Mizsei - Szefa Misji Doradczej UE na Ukrainie.

  • Bartosz Kramek, Przewodniczący Rady Fundacji Otwarty Dialog
  • Kamil Wyszkowski, Dyrektor Generalny Inicjatywy Sekretarza Generalnego ONZ Global Compact w Polsce

Jakich reform potrzebuje Ukraina, by spełnić swoje europejskie aspiracje członkostwa w UE?

Reformy systemowe są fundamentalnym wyzwaniem, jakie musi podąć Ukraina na drodze do integracji europejskiej. Leżą one w gestii zainteresowania zarówno społeczności międzynarodowej, jak i ukraińskiego społeczeństwa, które w wyniku rewolucji odsunęło poprzednią władzę. W pierwszej kolejności szczególnej uwagi ze względu na swój newralgiczny charakter wymaga sektor bezpieczeństwa cywilnego.

•       Podstawowym problemem Ukrainy jest dysfunkcjonalność państwa. Administracja jest postrzegana jako siedlisko patologii i korupcji, wrogo nastawione wobec obywatela. Odnowienie zaufania społecznego do instytucji państwowych wymaga oczyszczenia władzy (proces lustracji i naboru nowych kadr do służby publicznej), jak również budowy nowych instytucji w oparciu o standardy europejskie. Ukraina jest państwem demokratyczny, ale musi wprowadzić rządy prawa.

•       Kluczową rolę mają do odegrania organy ścigania i wymiar sprawiedliwości - prokuratura i sądy. Do tej pory stanowiły one przede wszystkim aparat represji dyspozycyjny wobec zamówień korupcyjnych i woli politycznej kolejnych elit rządzących. Nie zajmowały się natomiast niemal w ogóle egzekwowaniem prawa, co prowadziło do powszechnej bezkarności sprawców przestępstw, jak i szerokiej demoralizacji. Także obecnie te instytucje najbardziej opierają się przemianą.

•       Należy mieć na uwadze nie tylko zmiany legislacyjne, ale także faktyczną implementację ustaw i dalsze respektowanie ich zapisów.

•       Istotne znaczenie ma reforma konstytucyjna i będąca jej pochodną decentralizacja władzy oparta na wzorcach polskich. Nie może ona jednak prowadzić do osłabienia suwerenności i integralności terytorialnej kraju.

•       Polska (w szczególności) i inne postkomunistyczne kraje Europy Środkowo-Wschodniej powinny służyć Ukrainie jako model udanej transformacji prowadzący do członkostwa w UE.

•        Nie można zapominać o obiektywnych trudnościach, z jakimi zmagają się ukraińskie władze, jak kryzys finansów publicznych i konflikt z Rosją, ale nie mogą stać się one pretekstem uzasadniającym zaniechanie reform.

•        UE i cała społeczność międzynarodowa udzielając pomocy Ukrainie musi starannie monitorować postępy i w sposób asertywny egzekwować jej zobowiązania do przeprowadzenia reform.

2. Polska, Ukraina i strefa postsowiecka. Międzymorze - nowe wyzwanie na nowe czasy?

Polska nazwa „Międzymorze” (łac. “Intermarium”) może zostać przetłumaczona na język angielski jako "Intersea" lub “Between-seas" i odnosi się do obszaru położonego pomiędzy dwoma morzami: Morzem Bałtyckim a Morzem Czarnym. Ideę tą rozwijał i starał wcielać się życie po pierwszej wojnie światowej stojący na czele odrodzonej Rzeczypospolitej marszałek Józef Piłsudski. Korzenie tego planu tkwiły głęboko w historycznej unii polsko-litewskiej.  Projekt Międzymorza zakładał utworzenie federacji z państw Europy Środkowej i Wschodniej: państw bałtyckich, Litwy, Łotwy, Estonii oraz Finlandii; Białorusi; Czechosłowacji; Węgier; Rumunii i Jugosławii, a w najśmielszych założeniach nawet krajów kaukaskich.

W obliczu światowych turbulencji, jak i regionalnego kryzysu bezpieczeństwa, idea Międzymorza (rozumiana jako sojusz równorzędnych partnerów postkomunistycznych państw Europy Środkowo-Wschodniej) została przywrócona w ostatnich miesiącach do dyskursu publicznego w Polsce - jej orędownikiem staje się znacząca część polskich elit politycznych. Prawdopodobne zmiany na polskiej scenie politycznej po zbliżających się wyborach parlamentarnych mogą jeszcze bardziej uwypuklić jej znaczenie czyniąc ją kluczowym projektem polskiej polityki zagranicznej.

Zaskakująco, koncepcja ta wydaje się zdobywać także coraz więcej zwolenników poza Polską - w tym przede wszystkim na Ukrainie. Kryzys ukraiński i będące jego konsekwencją ciągłe zagrożenie, zmusiły wiele państw do poszukiwania nowych rozwiązań i projektów integracyjnych, które stanowiłyby uzupełnienie już istniejących sojuszy i gwarancji bezpieczeństwa. W tym miejscu nasuwa się pytanie: w jakim stopniu, zakresie i horyzoncie czasowym Międzymorze jest możliwe w obliczu aktualnych, złożonych uwarunkowań sytuacyjnych i różnic pomiędzy mającymi je tworzyć państwami?

  Jakie powinny być nowe strategiczne cele polskiej polityki zagranicznej?

  Czy Ukraina jest gotowa na strategiczny sojusz z Polską? Jakie przeszkody - z obydwu stron - powinny zostać przezwyciężone by stał się on możliwy?

  Co oznacza idea Międzymorza dla jego potencjalnych uczestników i oponentów?

  Jakie rysują się perspektywy na rzecz rozszerzenia współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i gospodarki w regionie?

  Czy stare idee integracyjne mogą zostać wskrzeszone w nowych realiach geopolitycznych? Pod jakimi warunkami?

3. Reformy sektora bezpieczeństwa cywilnego. Rola EUAM

Od czasu Rewolucji Godności wiele mówiło się na temat reform w Ukrainie, podjęto także pewne rzeczywiste wysiłki, nie bacząc na zagrożenia zewnętrzne, wojny i groźby bankructwa finansowego. Mimo, że społeczność międzynarodowa krytycznie odnosi się do powolnych reform w Ukrainie, warto pamiętać o tych wydarzeniach w tle. Ponadto, ostatnio na obu wyżej wymienionych frontach Ukraina odniosła znaczące sukcesy, które świadczą o lepszym zarządzaniu co najmniej niektórymi najważniejszymi dziedzinami państwa.

Lecz jeśli zapytać przedsiębiorców – zagranicznych lub lokalnych – czy też przeciętnych obywateli, zwykle usłyszy się odpowiedź, że niewiele się zmieniło w stosunku rządu wobec nich: urzędnicy pełniący najróżniejsze funkcje w rządzie są określani jako skorumpowani i zdemoralizowani. Z kolei sprawy karne rzadko prowadzą w okolice rzeczywistych sprawców przestępstw.

Sędziowie i prokuratorzy są postrzegani jako prokurenci potężnych i bogatych, a nie ci, którzy mają wymierzać prawdziwą sprawiedliwość. I ten stan rzeczy stanowi problem, nawet jeśli ma się zrozumienie dla ogromu wyzwań, przed którymi stoi rząd Ukrainy. Podczas rewolucji i na froncie wiele osób zginęło za lepsze, bardziej sprawiedliwe państwo, które służy wypełnianiu ich potrzeb, a nie zamożnych i bogatych.

Misja EUAM ma za zadanie pomóc rządowi w przeprowadzeniu reform w sektorze bezpieczeństwa cywilnego, obejmującego wiele instytucji organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Gdy w krytycznych miesiącach wiosny 2014 r. rozpoczął się dialog między Ukrainą a Unią Europejską, Ukraińcy wyrazili potrzebę bezpośredniego wsparcia organów ścigania. W dyskusjach na poziomie UE dominował pogląd, że najlepszym sposobem wsparcia Ukrainy jest doradzanie jej w sprawie reform w tych sektorach, które mogą wzmocnić organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości tak, aby były w stanie lepiej oprzeć się zagrożeniom zewnętrznym i wewnętrznym. Praktycznie oznacza to doprowadzenie do tego, aby organy ścigania były znacznie bardziej skuteczne (choćby w przypadku ścigania przestępstw dotyczących Euromajdanu czy separatyzmu na wschodzie kraju wiosną 2014 roku), a jednocześnie postrzegane jako służące ludziom i przestrzegające prawa. Konieczne jest przekształcenie systemu organów ścigania, wymiaru sprawiedliwości i systemu penitencjarnego na wzór praktyk europejskich. Na tej podstawie zostało podpisane porozumienie pomiędzy UE a Ukrainą.

Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono wysiłki w kolejnym okresie, ale masa krytyczna reform i efekt przełomu (punktu, od którego nie będzie odwrotu) jeszcze nie nadeszły. Niewątpliwie największym problemem w przeprowadzeniu reform w kierunku rządów prawa jest niezreformowany system organów ścigania jako najpotężniejsza instytucja w łańcuchu; od momentu zatrzymania do momentu wydania wyroku, a następnie w praktyce więziennej, wszystko jest wciąż głęboko zakorzenione w sowieckiej przeszłości i bardzo odległe od standardów europejskich. Dziedzictwo radzieckiego systemu sprawowania ogólnego nadzoru przez prokuratorów, jednego z filarów totalitarnej przeszłości kraju, zbudowanego na strachu wszystkich przed wszystkimi, jest ogromne. System ten stopniowo ewoluował, stając się największym źródłem korupcji. Prokuratura jest obecnie najważniejszym ogniwem w sekwencji głęboko wadliwej procedury karnej, i jako taka ma największą potrzebę zreformowania. 

Kiedy myślimy o reformie wymiaru sprawiedliwości, oczywiście prawo/przepisy stanowią zaledwie część obrazu. Obecna ustawa o prokuraturze jest znaczącym krokiem naprzód, choć konstytucja musi nadrobić zaległości, aby usunąć lukę prawną/sprzeczność pomiędzy ustawą a konstytucją. Jednak doświadczenie regionalne EUAM pokazuje, że istnieje również duża różnica pomiędzy obowiązującym prawem a praktyką. Zarówno w postępowaniu karnym, jak i cywilnym prawo jest systematycznie łamane. Jak stwierdził Roman Romanow, autor obecnego badania praktyki w komisariatach milicji, praktyka nie jest podyktowana przede wszystkim przez prawo, ale przez tradycję. Chodzi tu o tradycję odziedziczoną po czasach radzieckich. Prawa zatrzymanych są łamane pod każdym względem, w ten sposób sprawiedliwość nieuchronnie cierpi. Uprawnienia prokuratury są wciąż przytłaczające w praktyce postępowań karnych. Wyrok często jest przesądzony już przed dochodzeniem (lub raczej: zamiast niego). Darmowe centra pomocy prawnej, jako nowe zjawisko, istnieją, ale często są pomijane. Prokuratura rzadko zadaje sobie trud, żeby nawet odpowiedzieć na ich pytania, sędziowie działają zgodnie ze wskazówkami prokuratorów, zamiast w sposób bezstronny rozpatrywać sprawy, w których obrońcy zazwyczaj grają rolę drugorzędną. Śledztwo rzadko jest przeprowadzane, ponieważ wyrok jest z góry znany. Innymi słowy, śledztwo często jest raczej procesem politycznym, gdzie silniejszy – finansowo bądź politycznie – wygrywa. Innym aspektem procesu, cementującym złe praktyki, jest fakt, że w większości działów zarówno policji, jak i prokuratury nadal przeważa, odziedziczone ze skromnie zreformowanej sowieckiej przeszłości, statystyczne podejście do przeprowadzania postępowań karnych. Należy osiągnąć zakładane liczby, aby wykazać się skutecznością w pracy.

Tak więc trzeba wiele zrobić jednocześnie – zakończyć wprowadzanie zmian legislacyjnych, w szczególności części zmian konstytucyjnych dotyczących sądownictwa, a zarazem w sposób zdecydowany realizować reformy.

Dużo napisano o korupcji jako największym wrogu kraju. Chociaż korupcja jest bez wątpienia jednym z największych wrogów ukraińskiej państwowości, uwaga obcokrajowców, jak i społeczeństwa jest często zbyt uproszczona i koncentruje się wyłącznie na represyjnej stronie zjawiska. Rząd rozpoczął działania w celu rozwiązania problemu, ale tutaj również wiele różnych rzeczy należałoby wykonać jednocześnie, jeśli chce się osiągnąć prawdziwe zmiany. Powstało Krajowe Biuro Antykorupcyjne (NABU), ale potrzeba czasu, aby jego detektywi stali się częścią funkcjonującego systemu zwalczającego korupcję. Muszą nauczyć się zawodu, który wcześniej nie istniał; NABU musi pozostać niezależne od wpływów politycznych; a reszta łańcucha dochodzenia musi ich „dogonić”.

Duża część tego wymogu „doganiania” polega na wyłonieniu prokuratorów antykorupcyjnych – jak to określono w ustawie. Tutaj znowu obserwowano wiele manipulacji z członkostwem w samej komisji selekcyjnej. Społeczność międzynarodowa wyraziła niepokój z powodu wyboru przez prokuratora generalnego 4 członków spośród przedstawicieli Prokuratury Generalnej. Pomimo, że prokurator generalny ostatecznie nie zmienił swoich członków w komisji, Parlament wybrał znacznie bardziej wiarygodnych 7 dodatkowych członków; monitorujemy proces selekcji i mamy nadzieję na wiarygodne wyniki.

Wytyczenie funkcji dochodzeniowych i utworzenie Państwowego Biura Śledczego zgodnie z postanowieniami kodeksu postępowania karnego wciąż jeszcze nie zostało przeprowadzone. Akt ustawodawczy w sprawie jego utworzenia jest przygotowany w formie projektu (z naszymi poprawkami) i oczekuje na przesłanie do parlamentu.

Oprócz powyższego pakietu legislacyjnego (ponownie, zawierającego zmiany konstytucyjne wymagane w zakresie wymiaru sprawiedliwości) również codzienna praktyka potrzebuje zmian. Niezastąpione (ale nie wystarczające) w tym względzie jest poprawne ustalenie wysokości wynagrodzenia sędziów, prokuratorów śledczych i śledczych. W tej chwili niskie płace w tym łańcuchu pokarmowym (z wyjątkiem śledczych NABU) uniemożliwiają rzeczywiste rozwiązanie problemu korupcji. Niedawno Rada Ministrów pozostawiła płace prokuratorów bez zmian na poziomie 2012 roku. To sprawia, że wynagrodzenie podstawowe prokuratorów w lokalnych prokuraturach, przeżywających obecnie ogromną wymianę kadr, jest na poziomie mizernych 60-100 euro. Ten poziom wynagrodzenia (nawet jeśli weźmiemy pod uwagę dodatki – tzw. „trzynastkę”, dodatek za stopnie naukowe i znajomość języków obcych, w większości zupełnie nieistotne dla wykonywanej pracy) aż prosi się o działania prowadzące do uzyskania dodatkowych dochodów i stanowi ryzyko, w przypadku prokuratorów, anulowania dobrze rokującego naboru nowych prokuratorów do restrukturyzowanych prokuratur lokalnych. Mówiąc wprost: wynagrodzenie podstawowe ustalone na poziomie od 60 do 100 euro sprawia, że jest mało prawdopodobne, by do grona prokuratorów dołączyli uczciwi profesjonaliści.

Po drugie, zorganizowanie wewnętrznych mechanizmów samooczyszczania tych organizacji jest absolutną koniecznością. Po trzecie, instytucje obrony praw człowieka powinny zostać wzmocnione tak, aby obecnie praktykowane systematyczne naruszanie procedur karnych zostało wyeliminowane. Ludzie potrzebują skutecznej obrony od momentu przedstawienia zarzutów, by móc obalić fałszywe oskarżenia, mające na celu osiągnięcie korzyści biznesowych i służące innym interesom. Dziś jest to jeszcze bardzo powszechne. I to samo jest konieczne w postępowaniach cywilnych. Tak więc darmowe ośrodki pomocy prawnej potrzebują wzmocnienia.

Korupcja jest powszechna nie tylko w dziedzinie opisanego wyżej bezpieczeństwa cywilnego, lecz jest również szeroko rozpowszechniona w całej administracji publicznej. Po długich deliberacjach prace nad ustawą o służbie cywilnej zostały przyspieszone. 

Policja ma znaczenie dlatego, że a) jest w pierwszej linii działań mających na celu wymierzenie sprawiedliwości i b) będzie odgrywać istotną rolę w zapewnieniu sprawiedliwości w postępowaniach karnych. Pierwszą zauważalną zmianą, która miała miejsce, swoistym laboratorium dla większych kwestii, jest ustanowienie policji patrolowej w Kijowie, a teraz rozsianej także po całym kraju, w dużych miastach. To był pierwszy widoczny sukces cywilnego sektora bezpieczeństwa. Tu znowu zmiany legislacyjne, wymiana kadry, nowy etos organizacyjny i odpowiednie pensje zostały połączone, aby zapewnić jej pierwsze sukcesy. Zrównoważony rozwój będzie wymagać ciągłego szkolenia, ciągłej wewnętrznej kontroli, aby upewnić się, że nie wpadną w złe nawyki milicji drogowej DAI (GAI). Jest to pierwsza tego typu reforma i pokazuje model zmian, jakie powinny być wprowadzone również w innych dziedzinach. EUAM jest aktywnym partnerem w realizacji ustawy o policji i mamy nadzieję na rzeczywiście energiczne jej wdrożenie. Mniej efektowna, ale równie ważna zmiana w rejonach bardziej wiejskich, tzw. „modelowy posterunek policji”, została zaprojektowana z naszą pomocą, a teraz jest wdrażana. 

Zakładana data rozpoczęcia wdrażania nowej ustawy o policji to dzień 7 listopada 2015 r., 3 miesiące po jej ogłoszeniu. Wiele należy zrobić, a przygotowania nie są na etapie na tyle zaawansowanym, aby ta ustawa mogła wejść w życie. Braki są wyraźnie widoczne, gdy patrzy się na wydarzenia z dnia 31 sierpnia przed parlamentem, w których zginęło trzech członków Gwardii Narodowej. Policja porządkowa wyraźnie również potrzebuje reform. Większość reform organów ścigania, w tym policji, jest jeszcze przed nami.

Komentarz do wypowiedzi prof. Sachsa

Wkład profesora Sachsa w polskie reformy w naszym regionie jest bezcenny. Bezcenne są też jego niestrudzone wysiłki pomocy Afryce i promowaniu globalnego systemu ograniczania ubóstwa poprzez Milenijne Cele Rozwoju, a teraz również poprzez Zrównoważone Cele Rozwoju Narodów Zjednoczonych. 

Jednak jego stosunek do sytuacji Ukrainy, wyrażony w czasie tej konferencji, jest niesłuszny w dwóch bardzo istotnych aspektach. Po pierwsze, jego przesłanie, że Ukraina musi mieć dobre stosunki ze wschodnim sąsiadem, mimo że bez wątpienia słuszne w sensie dosłownym, jest zarówno moralnie, jak i intelektualnie bardzo problematyczne w kontekście rosyjskiej agresji we wschodniej części Ukrainy i nielegalnej aneksji Krymu przez Rosję. Profesor Sachs nie wspomniał ani słowem o roli Rosjan w utrudnianiu tego sąsiedztwa. Jest rzeczą oczywistą, że nie powinno się obarczać ofiary wyłączną odpowiedzialnością za utrzymywanie dobrych stosunków ze swoim agresorem. Ukraina oczywiście chce być dobrym sąsiadem, ale obecnie znajduje się w sytuacji napadniętego przez swojego agresywnego sąsiada. Ponadto, Rosja toczy przeciwko Ukrainie wojnę gospodarczą w celu zdestabilizowania kraju. Żadna z tych kwestii nie została wymieniona przez prof. Sachsa w jego wypowiedzi. Biorąc pod uwagę jego reputację na arenie międzynarodowej, bardziej zbalansowana wypowiedź byłaby bardzo pomocna.

Po drugie, profesor Sachs wyraził wątpliwości, czy reformy w Ukrainie są głównym problemem kraju. Nie powiedział tego wprost, ale podobnie jak w pierwszym przypadku, jego wypowiedź stworzyła wrażenie, że to nie reformy były/są ważne, lecz polityka przemysłowa. Użył przykładu Polski w taki sposób, o którym on sam wie, i ja wiem, że był niezgodny z prawdą, ponieważ obydwaj pracowaliśmy nad pierwszymi polskimi reformami. W rzeczywistości miałem ogromny przywilej pracować z nim w Polsce. W przypadku reform lat 90-tych w Polsce, reformy były wszystkim, a polityka przemysłowa prawie nie istniała. Prawdą jest, że bardzo skutecznie interweniował i przyczynił się do zainicjowania inwestycji koncernu ABB w Polsce, co dało bardzo potrzebne wotum zaufania biznesowego do tych reform. Takie wotum zaufania będzie bardzo potrzebne również w Ukrainie. Można by mieć nadzieję, że profesor Sachs mógłby przyczynić się do takich inwestycji przemysłowych, gdyby odważył się zaryzykować swój prestiż, aby wesprzeć Ukrainę i nie rzucał ziarna wątpliwości co do wysiłków Ukrainy za każdym razem, gdy mówi o tym kraju.

Ale co ważniejsze, jeden przypadek nie tworzy jeszcze polityki przemysłowej i on wie, i my wszyscy wiemy dobrze, że, w przeciwieństwie do Węgier, w Polsce inwestycje zagraniczne zaczęły napływać w stopniu zauważalnym dopiero w latach 1994-95. To właśnie reformy i generowane przez nie inwestycje krajowe odniosły sukces w Polsce. Prawda jest taka, że reformy są obecnie niezwykle ważne w przypadku Ukrainy. 

Dlatego poparcia dla wysiłków Ukrainy ze strony profesora Sachsa z jakiegoś niezrozumiałego powodu tak bardzo brakuje w tej chwili.

  • Kalman Mizsei, szef Misji Doradczej UE na Ukrainie ds. Reformy Sektora Bezpieczeństwa Cywilnego

4. Ukraińskie reformy utrudnia "kultura mechanizmów korupcyjnych”

Polacy najlepiej rozumieją potrzebę przeprowadzenia reform na Ukrainie, ponieważ tutaj wszystkie zmiany również pojawiły się jako wynik pokojowej rewolucji “Solidarności”. Nawet w innych krajach reformy wynikały z rewolucyjnej zmiany w Polsce. Reformowanie systemu jest bardzo trudne z uwagi na panującą powszechnie "kulturę mechanizmów korupcyjnych", silnie zakorzenioną w systemie radzieckim. Walka z korupcją jest jednym z najważniejszych wyzwań, które stoją przed państwem ukraińskim, ponieważ jest rdzeniem trapiących go patologii.

W Indeksie Percepcji Korupcji organizacji Transparency International w 2014 roku Ukraina zajęła 142. miejsce na 174 badane kraje, uzyskując 26 punktów w 100-stopniowej skali, gdzie wartość 0 oznacza największe skorumpowanie, a 100 najwyższą transparentność. W październiku ubiegłego roku ukraiński parlament zatwierdził pakiet ustaw antykorupcyjnych. Aby ją zwalczać potrzeba kombinacji różnych działań: zmian w prawie, większej odpowiedzialności, odrzucenia politycznej ingerencji, lepszej kontroli, a także wyższych wynagrodzeń w sądownictwie, prokuraturze oraz w policji.

Unijna Misja Doradcza na Ukrainie (EUAM) działająca w ramach Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE została ustanowiona pod koniec 2014 roku z inicjatywy Polski, Wielkiej Brytanii i Szwecji. Ma doradzać władzom ukraińskim w dziedzinie planowania i wdrażania reform sektora bezpieczeństwa cywilnego, w tym policji, prokuratury i sądownictwa. Te struktury należą do najbardziej dysfunkcjonalnych i zdemoralizowanych. Prokuratura była kręgosłupem starego systemu. Dlatego jej oczyszczenie (do czego prowadzić ma proces lustracji, czyli weryfikacji kadr pod kątem lojalności wobec państwa i uwikłania w przestępstwa korupcyjne), redukcja uprawnień, zwiększenie transparentności funkcjonowania i odchudzenie struktur (ze względu na przerost zatrudnienia) są zadaniami o żywotnym, fundamentalnym znaczeniu.

Problem pogłębia brak rozumienia koncepcji służby publicznej; zamiast niego na szeroką skalę funkcjonowało dotychczas kupowanie i sprzedawanie stanowisk w administracji państwowej. Przerost biurokracji musi zostać drastycznie ograniczony, a kiedy to nastąpi, efekt powinien przełożyć się na szybsze podejmowanie decyzji, jak również wzrost pensji urzędników, a w konsekwencji - spadek atrakcyjności praktyk korupcyjnych.

EUAM otrzymała mandat na dwa lata działalności, ale skala wyzwań, z którymi spotkała się na Ukrainie może spowodować, że doprowadzenie do sytuacji, w której będzie można powiedzieć, że Ukraina osiągnęła punkt zwrotny może wymagać znacznie więcej czasu.

Ilość reform musi wygenerować masę krytyczną i sprawić by stały się w efekcie nieodwracalne. To trudny i długotrwały, ale niezbędny proces. Na Ukrainie mieliśmy do czynienia z tzw. rewolucją godności. Ta nazwa nie jest przypadkowa, ludzie domagali się czystego, nieskorumpowanego rządu. Działania na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa i obrony integralności terytorialnej kraju będą łatwiejsze, jeśli Ukraińcy będą popierać rząd. Nastąpi to jednak tylko wtedy, kiedy oczekiwane społecznie reformy będą konsekwentnie realizowane. Konflikt na wschodzie Ukrainy nie może być pretekstem do ich zaniechania, ponieważ tylko silne, wzmocnione przez reformy państwo będzie w stanie zakończyć ten kryzys. Reformy są zadaniem Ukrainy, ale ogromne znaczenie dla ich powodzenia ma wsparcie międzynarodowe w tym procesie.

Obok pomocy finansowej i doradczej, bardzo ważne jest także zniesienie ograniczeń wizowych dla Ukraińców. Stanie się to realne, jeśli odpowiednie warunki i kryteria unijne zostaną spełnione przez ukraińskie władze.

Silna Ukraina jest w interesie polskiego biznesu

Ukraina znajduje się w fazie przemian, które zadecydują o jej przyszłości na wiele lat. To banał, ale kryzys, jaki obecnie przechodzi państwo stwarza nie tylko zagrożenia, ale i szanse dla biznesu. Taką szansą jest integracja gospodarcza z UE. W 2014 r. została podpisana umowa stowarzyszeniowa, która jasno wskazuje strategiczny kierunek rozwoju kraju.

Polska, największy zachodni sąsiad Ukrainy, tę drogę ma już za sobą. Umowę o stowarzyszeniu z UE podpisaliśmy w 1991 r. Kiedy rozpadł się ZSRR i RWPG straciliśmy na wiele lat rynki wschodnie. Sytuacja gospodarcza była dramatyczna, ale nasz biznes po prostu nie miał wyboru - musiał przejść restrukturyzację i poszukiwać partnerów na Zachodzie. Fundusze przedakcesyjne zostały uruchomione w roku 2000. Dostosowywanie prawa krajowego do unijnego ustawodawstwa ruszyło w 1995 r. W 2004 r. zostaliśmy pełnoprawnym członkiem UE.

Wielki europejski rynek i unijne fundusze, których staliśmy się największym beneficjentem zmieniły nasz kraj, prawo, infrastrukturę, gospodarkę i biznes. Dziś polski PKB jest ponad 3-4 razy większy od ukraińskiego, chociaż w 1991 r. znajdowaliśmy się niemal na tym samym poziomie rozwoju. W 1991 roku polskie PKB wynosiło 83,9 mld dolarów. W roku 2013 wyniosło 525,9 mld dolarów. Analogicznie, ukraińskie PKB wzrosło w tym okresie z 77,5 mld dolarów do jedynie 177,4 mld dolarów (według danych Banku Światowego).

Zmieniła się także struktura naszej gospodarki - upadły bądź musiały przejść restrukturyzację wielkie państwowe przedsiębiorstwa. Obecnie ponad 70 proc. naszego PKB generuje mały i średni biznes. Polska i Niemcy to dziś - wzajemnie - najwięksi partnerzy gospodarczy. Nasza wymiana handlowa w 2013 r. to ponad 91 mld dolarów. To nie tylko niemieckie fabryki samochodów w Polsce i polskie autobusy w Niemczech, ale dziesiątki tysięcy powiązań w sektorze MSP po obu stronach granicy (dla porównania wymiana handlowa pomiędzy Polską a Ukrainą to zaledwie 6,6 mld dolarów w 2013 roku i 5,7 mld dolarów w 2014 roku - dane za Ukraińskim Urzędem Statystycznym).

Ukraina, znajduje się na początku tej samej drogi. Nie ma powodu dla którego Polska i Ukraina nie miałyby stać się partnerami tak bliskimi, jak Polska i Niemcy. Ukraina może wreszcie zacząć rozwijać się szybko i konsekwentnie - tak jak Polska w latach 90. Ukraina potrzebuje dziś wsparcia, ale to wsparcie nie może sprowadzać się jedynie do dotowania budżetu skorumpowanego i dysfunkcjonalnego państwa coraz bardziej sfrustrowanych ludzi.

Ukraina i Ukraińcy potrzebują pieniędzy, ale muszą nauczyć się, w jaki sposób mogą je zarabiać w nowych uwarunkowaniach geopolitycznych. Ukraińskie przedsiębiorstwa muszą tworzyć wartość użyteczną dla zachodnich partnerów oraz - w dalszej perspektywie - stać się wiarygodne dla zachodnich inwestorów. Ukraińska gospodarka i ukraiński biznes mają ogromny potencjał, który musi zostać uwolniony i zaprzęgnięty do pracy według europejskich reguł i standardów. W obecnej sytuacji nie ma jednak czasu do stracenia.

Ograniczenie szarej strefy i rozwój przedsiębiorczości będą natomiast możliwe pod warunkiem przeprowadzenia szeroko zakrojonej deregulacji. Polska może zaoferować wsparcie w każdym z tych obszarów. Reformy systemowe i tempo wprowadzania zmian uzależnione są jednak od woli politycznej. Dlatego tak ważna jest presja społeczna i międzynarodowa na rządzących. Niemniej jednak, biznes ponosi straty, bądź zarabia każdego dnia. Dlatego kontakty pomiędzy przedsiębiorcami z Ukrainy i ich potencjalnymi partnerami z zagranicy muszą rozwijać się, już dzisiaj, własną drogą. Państwo musi się zmieniać tak od góry, jak i oddolnie - w oparciu o aktywność obywateli, w tym działania przedsiębiorców.

Ogromny potencjał wzrostu ma także turystyka i - oczywiście - sektor agrarny. Historycznie zaawansowany ukraiński sektor zbrojeniowy może z powodzeniem współpracować z polskimi firmami, które przygotowują się do uczestnictwa w największych projektach modernizacji naszych sił zbrojnych. Największe przetargi zbrojeniowe w UE to obecnie zamówienia polskiego MON. W perspektywie czeka to także Ukrainę, a obecny konflikt będzie wymuszał unowocześnienie i wymianę sprzętu na wielką skalę. Wzajemny transfer technologii i wspólne projekty mogą stać się obustronnie korzystne zwiększając naszą, polską i ukraińską, konkurencyjność na rynku międzynarodowym.

Odrębną kwestią są inwestycje infrastrukturalne. Dziś wydaje się to odległą i niepewną przyszłością, ale - szczególnie kiedy kryzys na wschodzie Ukrainy się skończy - to agenda jej dalszego rozwoju jest jasna.

Silna Ukraina to nie tylko inwestycja w nasze bezpieczeństwo, ale także w nasz narodowy, polski interes. Ukraina nie będzie silna tak długo, jak długo przy życiu będą utrzymywały ją dotacje i kredyty z zagranicy. Ukraina będzie silna, stabilna i bezpieczna wtedy, kiedy ukraiński biznes zintegruje się z Europą, dzięki czemu państwo będzie mogło zrównoważyć swój budżet i wypracować szybki wzrost gospodarczy.

Polska może i powinna być przewodnikiem i wsparciem na tej drodze. Bo polskie firmy także potrzebują nowych i rosnących rynków zbytu. Również inne kraje europejskie stawiając na Ukrainę mogą w perspektywie zrekompensować sobie straty wynikające z perturbacji w handlu z Rosją. Apetyt konsumpcyjny Ukraińców w połączeniu z wielkością (45 mln mieszkańców) rynku wewnętrznego są wyzwaniem, którego nie możemy zmarnować. Dlatego jesteśmy sobie nawzajem potrzebni.

Tekst został opublikowany na portalu Forbes.pl w dniu 20 maja 2015 r.

5. Komentarz do projektu zmian Konstytucji Ukrainy w zakresie decentralizacji władzy

Zgłoszony przez Prezydenta do Rady Najwyższej projekt zmian w Konstytucji w zakresie decentralizacji władzy daje szansę na wprowadzenie na Ukrainie pełnowartościowego samorządu. Projekt ten jest efektem dziesiątek narad, konferencji, i spotkań przez ostatni rok z udziałem polskich i ukraińskich ekspertów. W dokumencie tym zawarte zostały wszystkie podstawowe zasady organizacji samorządu terytorialnego, jakie zaleca Europejska Karta Samorządu Terytorialnego i jakie stanowiły podstawę obu reform samorządowych w Polsce, w 1990 i 1998 r.

Warto zauważyć, że przedłożony projekt zmian wprowadza do ukraińskiego ustawodawstwa nowatorskie dla ukraińskiego prawa zasady: pomocniczości, która oznacza, że kompetencje przekazuje się na ten szczebel władzy (możliwie najbliższy obywatelom), który może wykonać dane zadania najefektywniej i niezależności finansowej samorządów, które będą dysponować częścią przychodów z podatków oraz własnym mieniem i nieruchomościami. Zasady te są w pełni zgodne z standardami demokracji, europejskimi zasadami samorządności i całkowicie odpowiadają praktykom prawnym większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Na takich samych zasadach przeprowadzona była reforma decentralizacji w Polsce, która uważana jest za wzór zmian w ustroju samorządowym.

Dyskusja z udziałem ukraińskich ekspertów i działaczy społecznych doprowadziła do przedstawienia innowacyjnego rozwiązania: wprowadzenia, z konstytucyjnym umocowaniem, stanowiska prefektów. Prefekci będą przedstawicielami administracji centralnej w terenie. Jednak należy podkreślić, że ich zwierzchność nad władzami samorządowymi ograniczać się będzie do jednego tylko zadania – nadzór nad władzami lokalnymi w zakresie zgodności z prawem podejmowanych przez nie decyzji.

Dlaczego potrzebna jest kontrola legalności? Jeśli np. władze samorządowe chcą sprzedać niepotrzebny budynek lub nieruchomość, to one decydują komu sprzedadzą i po jakiej cenie, ale muszą to zrobić zgodnie z zasadami przetargów publicznych. Jeśli nie dopełnią tych procedur, wtedy wkracza prefekt i blokuje transakcję. Należy także podkreślić, że w przypadku sporu gminy z prefektem, rozstrzygającym jest niezawisły sąd.

Podobne zasady obowiązują w prawie innych europejskich krajów. W Polsce analogiczne funkcje pełni wojewoda, który stoi na czele administracji rządowej w terenie na poziomie województwa (regionu).

Inny proponowany zapis, jaki spotykał się z krytyką ze strony ukraińskiej: Konstytucja umożliwi czasowe zawieszenie uprawnień organów samorządowych przez prezydenta i przekazanie sprawy do Trybunały Konstytucyjnego w przypadku naruszają ustawy zasadniczej, zagrożenia bezpieczeństwa narodowego lub niepodległości i integralności terytorialnej Ukrainy. Uważam, że jest to logiczne i zrozumiałe rozwiązanie dla unitarnego państwa. Tego rodzaju uprawnienia prezydenta nie naruszają  autonomii samorządu.

Do tej pory obywatele mogli wybierać lokalne władze, ale urzędnicy, tj. aparat wykonawczy obsługujący organy władzy samorządowej, były administracją państwową, hierarchicznie podporządkowaną prezydentowi. Teraz samorząd będzie składać się z rad stanowiących lokalne prawo i własnego aparatu wykonawczego. Urzędnicy w terenie, którzy obecnie podlegają prezydentowi, będą w dużej mierze podporządkowani władzom lokalnym. W Polsce w wyniku przeprowadzenia reformy decentralizacyjnej ponad 2/3 urzędników państwowych podlegających władzom centralnym, przeniesionych zostało do administracji samorządowej.

Wiele dyskusji toczyło się nt. struktury administracyjnej i terytorialnej. Nie mam wątpliwości, że 10 500 gmin (gromad), które obecnie istnieją na Ukrainie, to zdecydowanie zbyt wiele. Wśród nich jest wiele niewielkich jednostek administracyjnych, które są tak małe, że nie są w stanie realizować wszystkich zadań podstawowego szczebla samorządu. W obecnym roku prowadzono działania obliczone na dobrowolne łączenie się gmin i odnotowano na tym polu pewne sukcesy. Teraz Konstytucja da parlamentowi w pełni uprawnione kompetencje do wyznaczania granic jednostek terytorialnych gmin, rejonów (powiatów) i obłasti (regionów), oczywiście biorąc pod uwagę opinie mieszkańców tych wspólnot.

Uchwalenie tych zmian do Konstytucji to rzecz konieczna do przeprowadzania reformy, która ustanowi na Ukrainie samorząd nowego typu, ale nie jedyna. Wprowadzenie wymienionej w projekcie zasady pomocniczości wymaga przeglądu całego prawodawstwa ukraińskiego i rozdziału kompetencji pomiędzy władze centralne i poszczególne szczeble samorządu.

Kolejnym wyzwaniem jest zapewnienie odpowiedniego poziomu finansowania dla wszystkich rodzajów jednostek samorządowych. Uchwalony na 2015 rok Kodeks Budżetowy i Podatkowy, który odnosi się do decentralizacji, ma charakter eksperymentalny. Konieczne jest monitorowanie i analiza skutków jego stosowania, a także symulacje, które będą tworzyć najbardziej stabilne warunki finansowe dla samorządów w następnych latach.

Na zakończenie chciałbym podjąć jeszcze jeden wątek: na różnych spotkaniach Ukraińcy często pytają mnie jak możliwe jest przeprowadzanie reformy decentralizacyjnej wobec aneksji Krymu i agresji rosyjskiej na Wschodzie? Moja odpowiedź jest zawsze taka sama: społeczeństwo ukraińskie nie może być zakładnikiem rosyjskiej agresji. Większość terytorium Ukrainy jest dziś kontrolowana przez państwo ukraińskie. Jeśli lokalna społeczność nie otrzyma nawet skromnych możliwości niezależnego rozwiązywanie własnych problemów, frustracja wśród obywateli będzie tylko rosnąć. Teraz jest najwyższy czas, aby lokalne społeczności same mogły zarządzać lokalnymi procesami, przybliżając tym samym Ukrainę ku jej europejskiej przyszłości.

Aktualizacja:

Rada Najwyższa przyjęła 16 lipca 2015 r. przedstawiony przez prezydenta rozdział Konstytucji, który otworzy drogę do realnego samorządu. 90% rozwiązań czerpie z polskiego modelu: zasada subsydiarności, oddzielne własne kompetencje, własne finanse i majątek, nadzór tylko z punktu widzenia zgodności z prawem. Najwięcej kontrowersji budziły rozwiązania dotyczące Donbasu oraz podporządkowania prefektów (wojewodów) prezydentowi.

Teraz rozdział pójdzie do zaopiniowania do Trybunału Konstytucyjnego, a na sesji jesiennej niezbędne będzie 2/3 głosów, aby go ostatecznie zatwierdzić. Wybory samorządowe w październiku 2015 r. jeszcze w starych strukturach terytorialnych. Po wprowadzeniu nowych zasad i możliwej konsolidacji gromad i rejonów, kolejne wybory samorządowe przewidziane są na 2017 r.”

  • Marcin Święcicki, Koordynator grupy polskich ekspertów ds. reformy samorządowej na Ukrainie, Poseł na Sejm RP, Prezydent Warszawy w latach 1994-99 

Tekst został opublikowany na stronie www.swiecicki.blog.onet.pl w dniu 13 lipca 2015 r.