Propozycje zmian i sugestie co do planu dalszych prac nad ustawą „O oczyszczeniu władzy” przyjętej w pierwszym czytaniu przez Radę Najwyższą Ukrainy

  • 22.08.2014
  • Autor: Agnieszka Piasecka

Nie będzie prawdziwych reform na Ukrainie bez lustracji. Lustracja musi być procesem efektywnym i transparentnym i powinna odbywać się z udziałem obserwatorów międzynarodowych. Planowane jest stworzenie specjalnego trybunału lustracyjnego. Komitet Lustracyjny i deputowani ludowi Ukrainy uwzględnią rekomendacje zagranicznych ekspertów opracowane przez Fundację Otwarty Dialog.

Polska Fundacja Otwarty Dialog jest zaangażowana we wsparcie ukraińskiego społeczeństwa obywatelskiego w jego wysiłkach zmierzających do integracji europejskiej i reform systemowych od początku masowych protestów społecznych zapoczątkowanych przez EuroMajdan w listopadzie 2013 r.

Począwszy od przełomu politycznego w lutym br. aktywność Fundacji jest ukierunkowana m. in. na wsparcie inicjatyw społecznych mających na celu decentralizację władzy i przeprowadzenie generalnej lustracji kadr aparatu państwa. Wysiłki Fundacji wychodzą naprzeciw słusznym oczekiwaniom społeczeństwa ukraińskiego, jak i społeczności międzynarodowej, które uznają lustrację za nieodzowny warunek umożliwiający skuteczną implementację koniecznych reform na Ukrainie. 

W obszarze lustracji rozumianej jako przeprowadzenie szerokiego przeglądu i weryfikacji urzędników państwowych, Fundacja współpracuje ściśle z Komitetem Lustracyjnym kierowanym przez Yehora Soboleva. W jej ramach opracowywane są analizy, stanowiące podstawę opinii i  rekomendacji eksperckich wykorzystywanych następnie w procesie legislacyjnym przez przedstawicieli Komitetu Lustracyjnego i deputowanych Rady Najwyższej Ukrainy. 

Obok prac eksperckich, Fundacja organizowała również wizyty studyjne przedstawicieli Komitetu Lustracyjnego (w tym Y. Soboleva) w krajach UE, w ramach których miały miejsce spotkania z kierownictwami instytucji krajowych i ponadnarodowych odpowiedzialnych za lustrację oraz przestrzeganie prawa i wymiar sprawiedliwości.

Analizy i rekomendacje do pierwszego projektu ustawy, a także do wersji przyjętej w obecnej formie w pierwszym czytaniu 14.08, br. tworzyli eksperci międzynarodowi, z których największy wkład wnieśli:

  • dr Radosław Peterman z Biura Lustracyjnego polskiego Instytutu Pamięci Narodowej,
  • Petruska Sustrova – współautorka czeskiej ustawy lustracyjnej,
  • dr Pavel Zaczek – twórca i pierwszy prezes czeskiego Instytutu Badania Reżimów Totalitarnych w Pradze,
  • Giorgi Gotsiridze z Gruzińskiego Stowarzyszenia Młodych Prawników,
  • profesor Roman David z Uniwersytetu Lingnan w Hongkongu,
  • Artur Bilski z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego,
  • adwokat Paweł Osik reprezentujący polską Naczelną Radę Adwokacką
  • Anne Souleliac - doradca prawny i koordynatorka ds. praw człowieka Francuskiej Rady Adwokackiej,
  • Yevgeni Krishtafovitsh - prezes estońskiego Centrum Inicjatyw Europejskich.

Ekspertyzy były wykonywane także przez współpracownika Fundacji Yevhena Soikina. Prace koordynowała Agnieszka Piasecka z kijowskiego biura Fundacji Otwarty Dialog.

W trosce o zapewnienie efektywnego funkcjonowania mechanizmów lustracyjnych, na podstawie otrzymanych rekomendacji, Komitet Lustracyjny i deputowani Rady Najwyższej - inicjatorzy ustawy, planują jej dalsze modyfikacje zmierzające do wypracowania i przyjęcia jej ostatecznego kształtu na kolejnych etapach legislacyjnych. Bardzo ważnym aspektem jest zapewnienie zgodności projektowanych przepisów z obowiązującym Ukrainę ustawodawstwem międzynarodowym. 

Wszystkie zainteresowane strony rozumieją ogromną wagę transparentności procesu tworzenia prawa lustracyjnego i znaczenie komunikacji z ukraińskim społeczeństwem, którego aktywne poparcie okazywane dotychczasowym pracom Komitetu Lustracyjnego znacząco przyczyniło się do przyjęcia pierwszego tekstu ustawy. Bez dalszego zrozumienia i poparcia społecznego nie będzie możliwe wdrożenie i praktyczne funkcjonowanie mechanizmów lustracyjnych na Ukrainie.

W związku z powyższym, pragniemy w sposób zwięzły i syntetyczny przekazać do wiadomości publicznej główne wytyczne dotyczące kierunków zmian w ustawodawstwie lustracyjnym, zaaprobowane przez twórców i inicjatorów ustawy:

1. Zakres weryfikacji stanu majątkowego członków rodziny a ochrona prywatności osób trzecich

Rozważenie, czy ustawa (Art. 6. Przygotowanie do przeprowadzenia weryfikacji, podpunkt 4) nie narusza prawa do ochrony prywatności osób trzecich. Proponowany zakres weryfikacji stanu majątkowego członków rodziny osoby poddawanej weryfikacji wydaje się opiniodawcom zbyt szeroki. W europejskiej tradycji prawnej nie odnotowano przypadków obejmowania weryfikacją członków rodziny osoby weryfikowanej w tak daleko idącym zakresie, z wyjątkiem weryfikacji specjalnej, stosowanej jedynie wobec członków służb specjalnych danego państwa i polegającej na sprawdzeniu faktu współpracy ze służbami państw trzecich robionej w sposób poufny. Jest to proces odmienny od weryfikacji stanu  majątkowego kandydatów na pozostałe stanowiska w służbie państwowej.

2. Termin przeprowadzenia weryfikacji 

Rozważenie, czy ustawa (Art. 7 Terminy przeprowadzenia weryfikacji) jest realistyczna w kwestii zakładanych terminów przeprowadzenia weryfikacji. Proponowany pierwotnie termin 30 dni roboczych może nie być realistyczny. Doświadczenie weryfikacji pochodzące z innych państw podpowiada, że zbieranie informacji i porządkowanie archiwów to proces żmudny i wymagający cierpliwości – rozsądnym i minimalnym realistycznym terminem byłby co najmniej okres 4 do 6 miesięcy.

3. Instancje odwoławcze w przypadku negatywnej weryfikacji

Projektodawca chcąc sprostać wymogom rezolucji Rady Europy nr 1096 (1996 r.) dotyczącej m. in. gwarancji możliwości odwołania się osoby negatywnie zweryfikowanej do sądu, proponuje (Art. 15 Zaskarżenie decyzji organów weryfikacji) sąd administracyjny jako sąd właściwy dla rozpatrywania tego rodzaju spraw. Należy rozważyć, czy w sytuacji nadzwyczajnej i przejściowej, w jakiej znajduje się obecnie przechodzące transformację państwo ukraińskie, a sędziowie sami nie przeszli dotychczas procesu weryfikacji, nie należałoby stworzyć specjalnego trybunału lustracyjnego. Trybunał powinien składać się z sędziów specjalnie wybranych do wykonywania tego rodzaju orzeczeń i specjalnie przeszkolonych do rozstrzygania tego rodzaju spraw.

4. Niekompletny katalog komunistycznych służb specjalnych

Projektodawca wymienia w ustawie (Art. 4 Podstawy do negatywnej weryfikacji) stanowiska, zajmowanie których w przeszłości bądź obecnie staje się powodem do automatycznej dyskwalifikacji na stanowiska w służbie państwowej. Budzi zastrzeżenia brak wspomnienia o osobach pracujących w GRU i innych wojskowych służbach specjalnych ZSRR, w przypadku, gdy wskazane jest (jedynie) KGB. 

5. Odpowiedzialność zbiorowa

Z punktu widzenia prawa międzynarodowego i orzecznictwa sądów budzić zastrzeżenia może fakt pozbawiania stanowiska za sam fakt zajmowania określonej pozycji (Art. 4 Podstawy do negatywnej weryfikacji), bez udowodnionej winy dopuszczenia się naruszeń praw człowieka bądź innych przestępstw.

6. Podstawy negatywnej weryfikacji funkcjonariuszy komunistycznych służb specjalnych

Wskazane wydaje się oddzielenie kwestii historycznych dotyczących sytuacji sprzed uzyskania niepodległości przez Ukrainę w 1991 r. od kwestii obecnych  (Art. 4 Podstawy do negatywnej weryfikacji). Wyciągnięcie konsekwencji z ewentualnych faktów współpracy ze służbami specjalnymi ZSRR (pozostawania ich świadomym, dobrowolnym i tajnym współpracownikiem) mogłyby wymagać nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, przekazania mu odpowiednich archiwów z SBU oraz nadania tej instytucji kompetencji prokuratorskich w kwestiach naruszeń praw człowieka, zbrodni a także współpracy ze służbami specjalnymi ZSRR. Sam fakt wykonywania pracy dla tych struktur jako podstawa do zwolnienia i zakazu pracy budzi wątpliwości opiniodawców. Podstawą do negatywnej weryfikacji może być natomiast zatajenie faktu współpracy bądź uzasadnione wątpliwości dotyczące podejrzenia dokonania przez nich przestępstw przeciwko obywatelom Ukraińskiej SRR. Podobne rozwiązania funkcjonują obecnie w niektórych krajach postkomunistycznych Europy Środkowo-Wschodniej.

7. Organ odpowiedzialny za przeprowadzenie weryfikacji i jej procedura 

Budzi wątpliwości nie do końca jasny zapis ustanawiający Narodową Agencję ds. Służby Państwowej organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie weryfikacji (Art. 5 Organizacja weryfikacji). Art. 5, który omawia procedurę przeprowadzenia weryfikacji zasadniczo niejasno i nieprecyzyjnie informuje o tym, w jaki sposób osoby przeprowadzające weryfikację zostaną same zweryfikowane.

Ustawa nie precyzuje procedury powoływania komisji weryfikacyjnych ani procedury ich pracy, co wydaje się być jednym z podstawowych wymogów takiego projektu. Minimalną rekomendacją ze strony opiniodawców podzielaną przez inicjatorów projektu jest precyzyjne opisanie procedury weryfikacji, w zgodzie z innymi przepisami prawa, w tym obowiązującego kodeksu cywilnego oraz administracyjnego i odpowiednich kodeksów wykonawczych.

Wskazane jest powstanie specjalnego niezależnego (istotna jest niezależność od władzy wykonawczej i faktyczna niezawisłość) organu zajmującego się weryfikacją kandydatów na pracowników w organach administracji państwowej. Weryfikacją takich kandydatów może się zajmować Narodowa Agencja ds. Służby Państwowej pod warunkiem dania jej do tego instrumentu proceduralnego, finansowego, rozsądnych terminów działania a także zapewnienia weryfikacji tych, którzy potem będą dokonywali weryfikacji innych.

8. Publiczna kontrola i obserwatorzy międzynarodowi

Opiniodawcy doceniają zapewnienie publicznej kontroli weryfikacji i dostępu społeczeństwa do całości procesu lustracyjnego (Art. 17 Udział społeczeństwa w weryfikacji) – jest to bardzo ważna kwestia, która nie została zrealizowana w żadnym z państw przechodzących transformację ustrojową za wyjątkiem tzw. Komisji Prawdy i Sprawiedliwości funkcjonujących w państwach afrykańskich, w tym w RPA. Projektowane zapisy w sposób zdecydowanie pozytywny wyróżniają ustawę od regulacji obowiązujących w innych postkomunistycznych krajach regionu.

Innowacyjnym i wartym rozważenia pomysłem, mogącym jeszcze bardziej zwiększyć transparentność i wiarygodność postępowań weryfikacyjnych, pomagającym także oddalić zarzuty o wykorzystywanie weryfikacji jako narzędzia w wewnętrznych konfliktach politycznych, może być także obecność międzynarodowych obserwatorów w procesie lustracyjnym.

Zarówno Fundacja Otwarty Dialog, jak i eksperci - opiniodawcy stoją na stanowisku, wspierając w pełni Komitet Lustracyjny i deputowanych - inicjatorów projektu, że lustracja jest na Ukrainie procesem krytycznym dla ukraińskiej państwowości w okresie transformacji, niezbędnym i pilnym, w związku z czym nie można odkładać jej przeprowadzenia na czas nieokreślony. Do najbardziej rażących, szczególnie w sytuacji zagrożenia integralności terytorialnej i suwerenności państwa, przypadków ilustrujących konieczność przeprowadzenia natychmiastowej lustracji należą: 

  • fakty defraudacji (noszącej znamiona praktyk korupcyjnych) środków pozostających w dyspozycji resortów siłowych przeznaczonych na wsparcie wysiłku obronnego kraju, w szczególności oddziałów uczestniczących w operacji antyterrorystycznej oraz sabotowania wysiłku wojennego (prawdopodobna silna infiltracja obcych służb specjalnych) przez liczne grono urzędników i dowódców wojskowych;
  • prawdopodobne łamanie embarga na współpracę wojskową Ukrainy z Federacją Rosyjską przez przedsiębiorstwa zbrojeniowe kontynuujące realizację kontraktów na dostawy uzbrojenia do FR;
  • kontynuowanie współpracy przez Prokuraturę Generalną Ukrainy z Federacją Rosyjską, Republiką Kazachstanu i pozostałymi autorytarnymi krajami WNP w zakresie politycznie motywowanego ścigania oponentów politycznych, niezależnych dziennikarzy i działaczy obywatelskich zmuszonych do emigracji na Ukrainę oraz do krajów UE przy wykorzystaniu mechanizmów Interpolu, międzynarodowych listów gończych I wniosków ekstradycyjnych;
  • powszechne wykorzystywanie immunitetu parlamentarnego przez wielu narodowych deputowanych Ukrainy jako metody na ucieczkę przed odpowiedzialnością karną za przestępstwa kryminalne 
i gospodarcze (w szczególności o charakterze korupcyjnym) i inne, m. in. przez Sergeya Kivalova, Przewodniczącego Komisji Sprawiedliwości Rady Najwyższej; Kivalov jest także reprezentantem Ukrainy 
w Komisji Weneckiej, opiniującej planowane reformy konstytucyjne na Ukrainie; jako Przewodniczący Centralnej Komisji Wyborczej odpowiedzialny za masowe fałszerstwa rezultatów wyborów prezydenckich w 2004 r., które bezpośrednio doprowadziły do wybuchu Pomarańczowej Rewolucji. 

Podnoszone często przez krytyków zarzuty jakoby lustracja łamała prawa człowieka są zarzutami bezpodstawnymi. Wypełnienie wymogów rezolucji Rady Europy nr 1096 (1996 r. ) dotyczącej rozliczeń z przeszłością poprzez uwzględnienie sformułowanych rekomendacji eksperckich w pełni wyczerpuje znamiona prawomocności.

Więcej informacji udziela: Agnieszka Piasecka Koordynator Projektu Lustracyjnego z kijowskiego Biura Fundacji Otwarty Dialog - agnieszka.piasecka@odfoundation.eu

Więcej na temat: Ukraina, Otwarty Dialog, Sobolev, lustracja

FB:

#ODF